Mais de uma década após o auge do Programa Ciência sem Fronteiras (CsF), o Brasil ainda enfrenta dificuldades para lidar com os efeitos de uma política pública que foi ambiciosa na concessão de bolsas, mas que infelizmente não previu espaços e mecanismos adequados para a inserção profissional dos pesquisadores por ela contemplados. Esse cenário está diretamente ligado ao aumento da cobrança a ex-bolsistas, especialmente daqueles que não conseguiram retornar ao país nos termos originalmente exigidos. Seguindo o modelo adotado desde os anos 90, as instituições de fomento do CsF elencaram como obrigações dos bolsistas o retorno e permanência no Brasil pelo mesmo tempo da bolsa recebida, para o chamado cumprimento do período de interstício.

O resultado é conhecido: no universo dos mais de cem mil estudantes contemplados, muitos deles não conseguiram retornar ao país pelo simples fato de que, no Brasil, não existiam oportunidades de trabalho que os contemplassem. Esse contexto ainda se agravou com a superveniência da pandemia de COVID-19, em 2020, que ao dificultar a mobilidade internacional, obrigou a uma mudança de perspectiva sobre a possibilidade do trabalho remoto. Nesse cenário, quem tem ocupado papel de vilão da história são os ex-bolsistas, já que contra vários deles foram instaurados processos de cobrança para devolução de valores que variam entre entre R$ 300 mil e R$ 1,5 milhão em razão do não retorno ao país.

Nesse artigo, gostaríamos de trazer ao debate um pouco da complexidade desse assunto e pensar na importância de uma resposta articulada entre múltiplos órgãos e atores institucionais, capaz de ir além do julgamento de débitos individuais e de se orientar pelos critérios de finalidade pública e proporcionalidade, sem abrir mão do contexto histórico no qual a política de concessão de bolsas está inserida.

O TCU e o dever de olhar além do formulário

É nesse contexto que o Tribunal de Contas da União passa a ocupar um papel central. O TCU não atua na formulação nem na execução das políticas de fomento à pesquisa, mas é a instância responsável por julgar as Tomadas de Contas Especiais instauradas quando a Administração Pública entende que houve irregularidade na aplicação de recursos e não conseguiu solucioná-la na esfera administrativa. No caso dos ex-bolsistas do Ciência sem Fronteiras, essas tomadas de contas chegam ao Tribunal em razão de descumprimentos formais, como o não retorno ao país, ainda que o investimento público tenha produzido resultados científicos relevantes.

Por muito tempo, sustentou-se a ideia de que o TCU não poderia avaliar o mérito do trabalho científico financiado com recursos públicos, devendo se limitar à conferência de documentos, prazos e exigências formais. Nesse contexto, o julgamento favorável das cobranças a ex-bolsistas que deixavam de retornar ao país era praticamente impossível. Afinal de contas, o simples fato de não voltar e/ou não permanecer no Brasil já era suficiente para que se considerasse a necessidade de devolução das bolsas recebidas. Essa visão, no entanto, reduz o controle externo a um exercício cartorial e ignora o próprio desenho constitucional da função do Tribunal.

A Constituição não atribui ao TCU apenas a verificação contábil do gasto, mas o controle de sua legalidade, legitimidade e economicidade. Isso pressupõe, necessariamente, avaliar se a despesa pública cumpriu a finalidade que a justificou.

No campo da pós-graduação internacional, essa análise não pode ser dissociada de elementos como a produção científica efetiva, a inserção em redes internacionais de pesquisa, a cooperação institucional com grupos brasileiros e a contribuição acadêmica e institucional ao país, ainda que realizada fora do território nacional.

É por esse motivo que a jurisprudência do TCU passou a evoluir e a admitir, em alguns casos pontuais, a avaliação de outros parâmetros de retorno científico ou de critérios de força maior. Se por um lado a mudança parece apontar para uma evolução positiva, essa avaliação ainda carece de parâmetros objetivos e de possibilidades de solução concretas.

Essa evolução jurisprudencial, embora relevante, não esgota o problema. Ao contrário, ela evidencia uma dificuldade estrutural ainda maior: o fato de que esses casos vêm sendo julgados muitos anos depois da concessão das bolsas, à luz de parâmetros institucionais que simplesmente não existiam quando as obrigações foram assumidas. A avaliação do retorno científico passou a ser discutida em um momento no qual os instrumentos de regularização ainda estavam ausentes ou em formação, o que impõe ao julgador o desafio de considerar não apenas o resultado da política pública, mas também o contexto histórico e normativo em que ela foi executada.

A defasagem histórica: bolsas entre 2011 e 2017, instrumentos reais só a partir de 2023

Um dos pontos centrais desse debate é a defasagem temporal entre a concessão das bolsas do Programa Ciência sem Fronteiras e a criação de instrumentos efetivos capazes de ajustar a política pública às dificuldades concretas enfrentadas pelos pesquisadores após a conclusão de seus cursos no exterior. A política de envio de estudantes foi implementada em um contexto no qual ainda não existiam instrumentos consolidados para a gestão de suas consequências institucionais e profissionais, os quais só passaram a ser estruturados anos mais tarde.

As bolsas do Ciência sem Fronteiras foram concedidas, sobretudo, entre 2011 e 2017. Nesse período, não existia uma política de novação operacional que oferecesse aos bolsistas alternativas reais à devolução integral dos valores recebidos. Havia, quando muito, referências normativas esparsas e pouco acessíveis, sem procedimento claro, sem fluxos administrativos definidos e sem comunicação institucional capaz de orientar os interessados sobre as possibilidades de regularização de suas obrigações.

Nesse contexto, a novação, instituto do direito civil, passou a ser gradualmente incorporada pelos órgãos de fomento como uma tentativa de criar soluções menos rígidas para o cumprimento das obrigações assumidas pelos bolsistas. A lógica subjacente era permitir a reorganização dessas obrigações, substituindo a exigência estrita de retorno físico ao país por outras formas de contribuição acadêmica ou institucional. Essa incorporação, contudo, ocorreu de maneira tardia e desarticulada, sem um desenho procedimental consistente e sem critérios objetivos uniformes que garantissem previsibilidade e segurança jurídica.

Na prática, uma geração inteira de ex-bolsistas concluiu seus cursos no exterior sem retorno imediato ao Brasil e sem qualquer alternativa concreta de regularização, permanecendo em um verdadeiro limbo normativo. Muitos deles se viram diante de cobranças formuladas anos depois, com base em parâmetros institucionais que simplesmente não existiam à época em que as decisões profissionais e pessoais foram tomadas.

Somente a partir de dezembro de 2023 a novação passou a se materializar, de forma mais consistente, como política pública estruturada, com a edição de portarias e, posteriormente, com a publicação periódica de editais pela CAPES, em frequência aproximada anual ou semestral. Esses editais representam um avanço relevante em relação ao cenário anterior de informalidade e insegurança das cobranças a ex-bolsistas, mas não são capazes de apagar o vazio normativo que marcou a década precedente.

Julgar trajetórias formadas nesse contexto com base em instrumentos que só se consolidaram muitos anos depois significa ignorar a cronologia dos fatos e transferir ao administrado o custo da demora estatal na estruturação de sua própria política pública.

O grupo de trabalho interinstitucional: um reconhecimento institucional tardio, mas relevante

É nesse contexto que se insere a instituição, em 2025, de um grupo de trabalho interinstitucional sob coordenação do Tribunal de Contas da União, aprovada pelo Plenário do Tribunal a partir de proposta do Ministro-Substituto Weder de Oliveira, conforme deliberação registrada em ata de sessão plenária do TCU.

A iniciativa indica um caminho institucional mais adequado para o enfrentamento das Tomadas de Contas Especiais envolvendo bolsistas de pós-graduação, ao reconhecer que o modelo até então adotado demanda revisão e maior coordenação entre os órgãos envolvidos.

O grupo de trabalho reúne representantes das unidades técnicas do TCU, da CAPES, do CNPq, do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), da Controladoria-Geral da União (CGU) e da Procuradoria-Geral Federal (PGF), o que evidencia o caráter transversal do problema e a multiplicidade de competências institucionais envolvidas.

O objetivo declarado da iniciativa é revisar o tratamento das Tomadas de Contas Especiais relacionadas a bolsistas de pós-graduação, alinhando o modelo de responsabilização aos objetivos da política pública de ciência, tecnologia e inovação e fortalecendo soluções administrativas diretas, em substituição à lógica de cobranças automáticas e judicialização tardia.

A criação desse grupo não constitui um detalhe burocrático. Ela representa o reconhecimento formal, no âmbito do próprio órgão de controle externo, de que o tratamento conferido ao passivo gerado pelo Ciência sem Fronteiras e por programas correlatos precisa ser aprimorado, com critérios mais claros, soluções proporcionais e maior aderência ao contexto histórico da política pública.

Atentos a esse movimento, o BFA acompanhará de perto os trabalhos do grupo, contribuindo para o debate institucional sempre que pertinente. A proximidade com os órgãos federais, inclusive em Brasília, permite um acompanhamento mais direto das discussões e de seus possíveis impactos sobre os ex-bolsistas, especialmente no que se refere à construção de soluções consensuais e à consolidação de parâmetros mais justos para a cobrança a ex-bolsistas para o encerramento desses processos.

Ex-bolsista? Orientação antes de qualquer decisão

Se você é ex-bolsista do Ciência sem Fronteiras ou de outros programas de fomento e está lidando com cobranças, Tomada de Contas Especial ou incertezas sobre sua situação, uma análise individual do seu caso é fundamental antes de qualquer decisão.

No BFA, atuamos há mais de uma década na assessoria jurídica de bolsistas e ex-bolsistas e acompanhamos de perto a evolução institucional desse debate, inclusive junto aos órgãos federais em Brasília. Nosso trabalho é reconhecido por clientes em todo o país, com avaliações consistentes no Google.

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